国际刑事法院管辖权研究
作 者：柳增舰*
指 导：宁行
《国际刑事法院罗马规约》于1998年7月17日通过，自2002年7月1日正式生效。随之，国际刑事法院在荷兰海牙正式宣告成立。本文主要研究国际刑事法院的管辖权体系，从国际刑事法院的补充性原则入手，主要分析了行使管辖权的先决条件和管辖权的启动机制。
国际刑事法院管辖权的补充性原则
《罗马规约》序言部分第6段、第10段指出各国有义务对国际犯罪进行管辖，国际刑事法院对国内刑事管辖权有补充作用，《规约》第1条重申了国际刑事法院有补充管辖权。根据国家主权原则，国家有权对发生在本国领域内的犯罪行使属地管辖权，有权对本国国民在本国领域外实施的犯罪行使属人管辖权。一般情况下国家不会放弃这两项权力，甚至当这些犯罪严重影响整个国际社会的利益时，国家仍倾向于自己行使管辖权而非交给一个国际司法机构行使管辖权；但在现实中，有的国家不愿意或是不能够对国际犯罪行使管辖权，尤其是在国家与犯罪联系有限的情况下。[1]在《罗马规约》起草过程中，一些国家希望建立拥有普遍管辖权的国际刑事法院，而另一些国家反对建立强有力的国际刑事法院，因为这种观点会影响到本国的主权。在一番争论无果之后，最终的妥协方案便确定了国际刑事法院管辖权的补充性原则。
国际刑事法院的时间效力范围
《罗马规约》第11条规定了国际刑事法院的属时管辖。该条第1款规定本法院仅对规约生效后实施的犯罪有管辖权。《规约》将法院的属时管辖权严格限定在规约生效以后所犯的罪行，法院对在规约生效前（即2002年7月1日前）所犯罪行都不行使管辖权，因而法院的属时管辖权是基于不溯及既往原则设置的，其保证不回溯法院建立之前所犯的规约所述的罪行。[2]而在国际刑事法院之前，所有国际刑事法庭的管辖权都是溯及既往的，如前南斯拉夫问题国际法庭（ICTY）成立于1994年，其职能是起诉和审判自1991年以来在前南斯拉夫境内实施了严重违反人道主义法行为的人。
《罗马规约》第11条第2款规定：对于在规约生效后成为缔约国的国家，本法院只能对在该规约对该国生效后实施的犯罪行使管辖权，除非该国根据12条第3款提交声明。缔约国根据《规约》12条第3款提交声明后，可以在加入规约之前的期间内接受国际刑事法院的管辖，这种声明可以在规约生效后任何时间向书记官长做出，但任何情况下都不得对2002年7月1日之前的犯罪行使管辖权。
第11条应与第24条一并解读。第24条规定：个人不对本规约生效以前发生的行为负规约规定的刑事责任。两个条文前后照应，前者规定了法院的属时管辖权，只允许在《规约》生效后才能够行使管辖权；后者强调了不溯及既往的原则。[3]《规约》第124条还做出了一项特别规定：一国成为缔约国时可以特别声明，在规约对该国生效后的七年内，如果国民被指控实施一项犯罪，或者有人被指控在其境内实施一项犯罪，该国不接受本法院对第八条所述一类犯罪的管辖权。根据本条作出的声明可以随时撤回，这项定也适用于罗马规约的修正案。
如果犯罪行为是在属时管辖的起点前开始的，则定罪可能仅基于这个日期后发生的犯罪行为。与此相关的，还有一种难以决定的情形是“持续性犯罪”，特别是强迫失踪罪和在被占领领土定居等危害人类罪，国际人权法庭有很多关于强迫失踪的时间方面的实践。[4]在此方面欧洲人权法院认为，失踪的特征是：持续不断的不确定性、缺少信息且无法得到合理的解释，或者是甚至故意隐瞒或混淆对于已经发生的情况的认识。因此这并不是一个“瞬时”的行为或事件，是因为随后未能解释失踪人员的情况才导致了后续的情况。《罗马规约》采用类似的方法将导致对于2002年7月1日之前开始失踪的案件能够行使管辖权，为了避免这种结果，《犯罪要件》明确指出：与强迫失踪有关的广泛或系统性的攻击必须发生在《规约》生效之后。
行使管辖权的先决条件
成为《规约》的缔约国
行使国际刑事法院管辖权的先决条件之一是该国必须以明示方式表示本国接受国际刑事法院的管辖。《罗马规约》第12条第1款规定：一国成为本规约的缔约国，即接受本法院对第五条所属犯罪的管辖权。该条款明确了国际刑事法院的管辖权是自动管辖，将成为缔约国和接受法院管辖的两个步骤合二为一，无需另外的许可，无疑是一项进步。[5]本款以依据《规约》第124条缔约国选择排除法院针对战争罪的自动管辖权为例外。
属地管辖与属人管辖：行使管辖权的先决条件
根据《规约》第12条第2款，只有缔约国或接受了法院管辖权的国家同时又是犯罪地国或被告人国籍国时，法院才能行使管辖权。法院在对具体情势行使管辖权时，犯罪行为发生地国或被告国籍必须是缔约国。根据国家主权原则，任何国家都有权对在其领土上犯罪的外国人行使管辖权，缔约国也可以将它的管辖权交给国际法院行使，因此国际刑事法院对缔约国领土上犯罪的非缔约国国民可以行使管辖权，从这一角度看，国际刑事法院管辖权来自国家权力的让渡。先决条件只有在缔约国提交情势和检察官自动调查情势才需要，对安理会提交的情势不需要任何先决条件。然而其他利害关系国家如被害人国籍国、拘留嫌疑犯的国家，即使是缔约国或接受了国际刑事法院管辖，法院也不能行使管辖权。当今很多武装冲突都是国内性质的，有关行为发生地国和被告国籍通常为同一国家，只要该国不受法院管辖，法院就无能为力。
属地管辖
属地原则是一国在其领土内可行使主权的表现之一，是一国行使其所拥有的一系列法律权力不可或缺的基础。一个国家应当能够就其境内的活动立法，并对在其领土上犯下的罪行进行起诉，这是独立国家世界秩序的合理表现，是完全可以理解的，因为一国当局负责该国境内的法律执行以及良好秩序的维持。这也是非常方便的，因为实践中犯罪的证人将在该国，被指控的罪犯也往往在该国。[6]
在属地管辖这一问题中，“领土”是一个需要被定义的术语。1948《种族灭绝公约》为国际刑事法院对在缔约国领土上犯下的罪行有管辖权的想法提供先例，“领土”可以扩大到领陆、领空、领水和专属经济区。这些灰色地带的实际范围仍有待确定。《罗马规约》排除了普遍管辖权，意味着有些领土必然超出法院的管辖范围：如公海，南极洲，外层空间。如果这些地方发生暴行，则必须根据犯罪者的国籍或安全理事会的决议确定管辖权。[7]
有争议的国家“领土”不能纳入规约的管辖权范围。领土是指“一国行使专属、完全权力的地区”，领土管辖权是国家主权的表现。行使主权的国家其国际法地位必须得到认可，事实上“国家”在国际法主体问题上存在争议时，仅仅加入规约不能让法庭取得有效管辖权。巴勒斯坦政府自从2015年1月2日加入罗马规约，2019年12月20日，检察官宣布完成对巴勒斯坦情势的初步调查，认为《规约》所规定的展开调查的所有法定标准均已经得到满足。然而，基于巴勒斯坦在国际法上的特殊地位，检察官要求第一预审分庭基于罗马规约第12条第2款就国际刑事法院的属地管辖范围做出司法裁决，检察官在2020年4月30日作出的回应引起了一场关于“国家的构成”的实质性辩论。[8]Malcolm N. Shaw认为，国际法规定的国家地位并非来自于加入条约或大会决议，加入不能决定国家地位，也不能决定领土主权和管辖权；管辖权的确定涉及到复杂的法律和实施问题，巴勒斯坦在国际法下的国家地位问题还没有被最终解决。
此后，在2021年2月5日，国际刑事法院第一预审分庭以多数票（2比1）决定法院对巴勒斯坦情势的属地管辖权延伸至自1967年以来以色列所占领的加沙地带和西岸，包括东耶路撒冷，同时预审分庭在裁定的首尾多次强调，国际刑事法院不是能够胜任对国际法上“国家”含义作出有拘束力解释的司法机构，其裁定仅是为了界定法院的属地管辖范围，而非对国际法中的边界争端做出判定，亦无意于影响任何未来的边界问题。[9]
通过批准或加入《规约》赋予法院的领土管辖权可以不仅限于一国实际有效控制的领土。各国自己作出保留声明对于领土进行限制属于被禁止的保留，然而允许把规约适用范围扩大到行使某种形式主权的领土，如本国的托管地。因为这些领土的居民也是宗主国的国民，因此受法院管辖。但是限制本国接受管辖的范围的声明属于被禁止的保留条款。
许多国家将领土管辖权的概念扩展到包括对一国领土造成影响的罪行。如一些行为是在一国领土上发生的，但影响发生在另一个国家的领土上，例如发射鱼雷、导弹或开枪，法院也有可能有管辖权；针对受害者受到规约规定的罪行之前被带到法院领土管辖范围之外的情况，例如加沙船队案件，预审分庭认为尽管并不清楚在船上的罪行是否达到以犯罪要件评估的严重性和是否达到法院拥有管辖权的要求，但受害人被从缔约国登记的船上移走并转移到以色列这个非缔约国家的领土，这仍然是某种意义上在缔约国领土犯罪的延伸。
属人管辖
《罗马规约》12条第2款第2项提供了对缔约国国民犯罪的管辖权。在起草规约时，这种基于国籍的属人管辖权是毫无争议的。这种以犯罪人国籍为依据的刑法管辖一般称为主动属人管辖，以区别于大部分国家在国内法中广泛确立的基于被害人国籍的管辖权（被动属人管辖）。根据这种国家实践和法律意见，建立治外法权是一种基于国际惯例的许可规则。关于本问题，大陆法系和普通法系的区别在于：大陆法系的这种管辖权除了适用于本国普通罪行以外，还可以适用于危害国家利益的罪行的管辖权，不引渡国民是这些规则的必然结果。而普通法系国家，大部分仅仅将其适用于罗马规约第5条规定的犯罪，且在一些国家特殊情况下本国国民享有豁免权，这是普遍接受的。[10]
基于被告人国籍的管辖权是罗马会议上公认争议最少的管辖权形式，也是一些国家的绝对最低限度，有时也会出现法院必须考虑国籍概念的案件。依据国际公法的一般规则，法院应当审查行为人与国家的关系是否有真实性，而非仅仅是因为一些欺诈性的公民身份而实施管辖。[11]
《规约》第121条是对修正案的具体要求，包括修正案的提出、受理与处理、通过、生效、不接受修正案退约的权利和修正案的分送。其中121条第5款规定：“对于未接受修正案的缔约国，本法院对该缔约国国民实施的或在其境内实施的修正案所述犯罪，不得行使管辖权”。因此，对于一个未接受修正案的缔约国，当该缔约国国民或在其领土上犯下修正案所涵盖的罪行时，法院不应该行使管辖权。例如非国际武装冲突中禁止武器的规定只适用于在批准修正案的缔约国领土上发生的情况，也只适用于批准修正案的缔约国的国民，不适用于任何其他国家的领土，不论这些国家是否为缔约国。然而对于侵略罪，在2010年缔约国似乎建立了不同管辖权制度：如果修正案生效，法院将根据第12条行使管辖权；在批准或接受坎帕拉修正案之前，缔约国可以向书记官长提出声明，排除法院对其将实施的任何侵略行为的管辖权。[12]
非缔约国接受管辖
《规约》12条第3款针对的是非缔约国：如果根据第二款的规定，需要得到一个非本规约缔约国的国家接受本法院的管辖权，该国可以向书记官长提交声明，接受本法院对有关犯罪行使管辖权。该接受国应依照本规约第九编规定，不拖延并无例外地与本法院合作。根据该规定，非缔约国可以宣布接受法院对“有关罪行”的管辖，但不批准或加入《罗马规约》，因而国家同意接受管辖是在个案基础上考虑的，允许非缔约国国家接受某一特定案件的管辖权。这种情况下，按照《程序和证据规则》第44条第1款，书记官长可以应检察官的请求，在保密的基础上询问非缔约国或在《规约》生效后成为缔约国的国家是否有意提交接受法院管辖区的声明，非缔约国可以决定是否作出这样的声明。这一规定比较灵活，使国际刑事法院有可能对非缔约国国民实施的犯罪或在非缔约国领土上实施的犯罪刑事管辖，该规定的目的是使单方面操纵管辖权的行为不可能发生。该法令将国家描述为“接受国”，尽管本条规定非缔约国应当“不拖延并无例外地与本法院合作”，然而如果接受国不按要求进行合作，似乎也没有任何后果。[13]
对于本款中的“有关犯罪（with respect to the crime）”一词，应当解释为“有关情势”，而非一个“具体事件”或“一项犯罪”，一个情势的范围比一个事件或一项犯罪的含义广，可以包括一项或多项犯罪。[14]发布声明必须由具有必要权力或具有“全部权力”的人提交，才能代表本国同意法院行使管辖权。如果一个实体拥有推定的权力并在一个国家上行使有效控制的权力，而另一个竞争机构保留国际条约制定能力，这仍与“有效控制”相一致。
行使管辖权：管辖权的启动机制
启动国际刑事法院管辖权主要有三种方式：缔约国提交情势；安理会提交情势；检察官依照职权自行对情势进行调查。《规约》第13至15条分别规定了以上三种启动机制。
“情势”的内涵
根据《规约》第13条，安理会只能把犯有一个或多个犯罪的情势提交给检察官，提交的是整个情势，而非单个的案件或犯罪的个人。但安理会并不因提交情势而干涉法院独立的司法活动，检察官可以决定是否有合理依据进行调查，而其决定要受预审分庭的审查，检察官可以在预审分庭的授权下决定有依据地调查和起诉被安理会忽视的犯罪。会议最初早期使用的用语是“事件”（matter），最后决定使用的用语是“情势”（situation），因为会议协商的参与者认为，“事件”对于法院的独立运作而言过于具体，相比于“事件”而言，“情势”被认为更具普遍性。
《罗马规约》和《程序和证据规则》都未对“情势”这一措辞作明确解释，根据预审分庭的说法，通常需要根据时间和地理因素，以及某些情况下的行为人等要素来定义“情势”。时间方面，要求确定具体日期，其开始时间不得早于2002年7月1日，除此之外还必须确认地理范围。提交情势时有时并不需要指出具体的个人，因为针对具体个人、群体来定义情势可能会导致提交的情势并不准确，这也是罗马会议通过使用“情势”这一措辞想要避免的。提交的内容可以不仅局限于确定的犯罪，即“确定的人实施的犯罪或在给定日期之前或之后实施的犯罪”，只要情势的内容所涉及的犯罪能否触发法院的管辖权，调查和起诉就可以被触发。
安理会提交情势
《规约》13条第2款是安理会提交情势触发管辖权的有关规定。安全理事会根据《联合国宪章》第七章行事，向检察官提交一项或多项犯罪已经发生的情势，法院可以依照规约的规定，就第五条所述犯罪行使管辖权。除了本款之外，《规约》没有详细规定安理会向法院提交情势的机制，因此安理会向法院提交情势的权力来源于《联合国宪章》，且其行使提交情势的权力受《联合国宪章》《罗马规约》的一些条件的限制。根据《宪章》第39条规定，安理会只有首先断定存在威胁和平、破坏和平以及侵略行为时才能采取行动。[15]
《规约》13条是关于触发或行使管辖权的内容，而非授予管辖权，因而缔约国只能提出法院根据第12条第2款已经拥有管辖权的情势，但12条第2款并未涉及安理会授予管辖权的问题。似乎可以推定，只要安理会授权“可以行使管辖权”，法院就可以在任何地方行使管辖权；安理会在提交某一情势时是否也必须符合其他受理标准并尊重补充性原则，这似乎是罗马会议上故意未解决的问题；然而《规约》第53条明确指出，如果检察官确定没有“合理依据”，则可以拒绝进行调查，因此提交情势时必须考虑能否被受理。[16]而第53条适用于所有情况，包括安理会提交情势的情况。如果安理会触发了管辖权，则其必须遵守《规约》中管辖权的相关规定，调查和起诉都必须依照《规约》进行，并尊重检察院和分庭的责任分工。如：安理会不能通过决议规定法院行使对2002年7月1日之前案件的管辖权，也不能扩大或改变本规则第5条定义的属事管辖权；安理会不能授权对未满18岁的犯罪者提起公诉，因为这是《规约》第26条所禁止的。当安理会提交情势时，可以将现有的管辖权范围扩大到缔约国以外的领土或国民，但不能改变管辖权框架本身。
与提交情势的缔约国不同，安理会没有义务与法院合作并协助法院进行调查和起诉。实际上，安理会也的确没有采取任何行动协助检察官逮捕嫌疑人或其他与案件相关的事宜。迄今为止，仅有苏丹达尔富尔情势和利比亚情势的管辖是由安理会触发的。苏丹是签字国但并非缔约国，没有安理会的授权法院不能对其领土上的犯罪执行管辖，除非与缔约国的国民有关。利比亚甚至没有签署规约。
安理会提交情势对于法院和国际刑事司法而言都是好坏参半的，因为它们往往受到政治因素的驱动。尽管这在国际刑法的历史上有重大意义，但法院也付出了高昂的代价。法院被指责政治化，其对特定地区有偏见或被《规约》之外的强权国家操纵，因此只能获得十分有限的支持。显然这并不符合法院和安理会的利益，也不利于正义。安理会应当通过采取若干措施，与作为独立司法机构的国际刑事法院建立更加紧密的共生关系。
缔约国提交情势
《规约》第14条作为13条第1款的补充，是缔约国提交情势的相关规定。和安理会提交情势相同的是，缔约国提交情势需要足够的精准度，必须指出情势的开始日期和地理范围。根据《维也纳条约法公约》第7条，提交者应当拥有“全权”，未经国家正确授权的提交也可以随后由国家进行确认。14条第1款的唯一要求是该国提交时是规约的缔约国，ICL草案中并没有提及其他保留性条款，但缔约国向国际刑事法院提交情势不得表明直接“利益”。[17]
14条第2款要求提交情势时尽可能具体说明相关细节，并附上提交情势的国家所掌握的辅助文件。然而从目前的实践来看，这似乎是一个任意性条款，缔约国提交情势的做法并不相同，无论是否附有附件，都不影响提交情势的有效性。
检察官自行调查
国际刑事法院检察官的地位问题是罗马会议上最有争议的问题之一。会议之初赋予检察官自行提起调查权力的想法被认为十分不可行，反对者从政治角度出发，认为检察官若享有强势地位容易被政治目的所滥用。但是检察官独立的原则已经成为一项国际准则，并被联合国成员国所确认。且由于国际刑事法院管辖权的补充性原则，其效能很大程度依赖于检察官的权力和独立性。在各国的妥协和让步后，最终的结论是检察官作为一个独立和公正的机构，有权依照职权对案件进行调查和起诉，而无需安理会提交情势和有关国家的同意，但检察官自行提交调查权受到属人原则和属地原则的限制。
第13条是《罗马规约》复杂和相互交织的管辖条款的重要组成部分。然而就联合国安全理事会触发的情势而言，这些情势涉及《规约》非缔约国，这些国家无视安全理事会决定的强制性，未与法院“充分合作”；同时，安理会没有为执行这些决议提供财政或战略支持方面的任何帮助。这危及法院的效力，法院与安理会的关系事实上受到威胁，本苏达检察官2014年12月提交的报告是这种矛盾关系的象征。[18]
结语
补充性原则是国际刑事法院行使管辖权的指导原则，用以弥补国内管辖权的缺陷，这满足了大多数缔约国保护主权的愿望，在本国“不愿意”或“不能够”时，国际刑事法院才行使管辖权。国际刑事法院行使管辖权的先决条件是犯罪发生在缔约国领土上或犯罪者为缔约国国民，非缔约国可以通过声明方式接受国际刑事法院的管辖。除缔约国提交情势外，安理会递交情势可以突破属地管辖和属人管辖的限制。安理会递交情势是《联合国宪章》授予的权力，并未对国家主权造成危害。除此之外，检察官自行开启调查也是触发管辖权的方式之一。
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* ^ 柳增舰，中国政法大学硕士研究生。
^ 参见张贵玲：《国际刑事法院管辖权研究》，华东政法大学2008年博士学位论文。
^ 参见李世光、刘大群、凌岩主编：《国际刑事法院罗马规约评释》，北京大学出版社2006年版，第176页。
^ Otto Triffterer, Kai Ambos, The Rome Statute of the International Criminal Court: A Commentary, 3rd Edition, C.H.BECK·Hart·Nomos, 2016, pp.657-663.
^ Willian A Schabas, The International Criminal Court: A Commentary on the Rome, 2nd Edition, Oxford University Press, 2015, p. 339-343.
^ 参见李世光、刘大群、凌岩主编：《国际刑事法院罗马规约评释》，北京大学出版社2006年版，第183页。
^ Malcolm N. Shaw, International Law, 6th edition, Cambridge, 2008, pp. 820-821.
^ Willian A Schabas, The International Criminal Court: A Commentary on the Rome, 2nd Edition, Oxford University Press, 2015, p. 349.
^ Malcolm N Shaw: A state is a State is a State? Some Thoughts on the Prosecutor’s Response to Amici Briefs on Territorial Jurisdiction-PartⅠ, 资料来源：
^ 杨苏虹：《快讯：国际刑事法院裁定巴勒斯坦情势属地管辖权延伸至加沙和西岸》，资料来源：
^ Willian A Schabas, The International Criminal Court: A Commentary on the Rome, 2nd Edition, Oxford University Press, 2015, p. 351.
^ Willian A. Schabas, An Introduction to the International Criminal Court, 4th edition, Cambridge, 2011, p. 76.
^ Otto Triffterer, Kai Ambos, The Rome Statute of the International Criminal Court: A Commentary, 3rd Edition, C.H.BECK·Hart·Nomos, 2016, pp. 680-681.
^ Willian A. Schabas, An Introduction to the International Criminal Court, 4th edition, Cambridge, 2011, p. 84.
^ 参见李世光、刘大群、凌岩主编：《国际刑事法院罗马规约评释》，北京大学出版社2006年版，第185页。
^ Willian A Schabas, The International Criminal Court: A Commentary on the Rome, 2nd Edition, Oxford University Press, 2015, p. 370.
^ Willian A Schabas, The International Criminal Court: A Commentary on the Rome, 2nd Edition, Oxford University Press, 2015, p. 372-373.
^ Otto Triffterer, Kai Ambos, The Rome Statute of the International Criminal Court: A Commentary, 3rd Edition, C.H.BECK·Hart·Nomos, 2016, p. 707-708.
^ Otto Triffterer, Kai Ambos, The Rome Statute of the International Criminal Court: A Commentary, 3rd Edition, C.H.BECK·Hart·Nomos, 2016, p. 702.
